Quand le pouvoir des registres se dissocie de leur responsabilité juridique : pourquoi le modèle actuel de coordination des RIR ne peut survivre sous sa forme présente

Qui tient le registre, qui règle les litiges et qui détient les droits économiques ? Lu Heng propose de séparer ces fonctions afin que chaque responsabilité devienne visible et que chacun puisse en répondre.

Le problème le plus profond du système des RIR n’est pas une mauvaise gouvernance ordinaire. Il ne tient pas à l’imprudence d’un conseil d’administration, à la corruption d’un dirigeant ou à la malchance exceptionnelle d’une région. Le problème de fond est que l’enveloppe institutionnelle a été construite pour un monde ancien et en gouverne désormais un autre. La rareté d’IPv4, l’épuisement des stocks et la transférabilité ont changé la nature de l’objet gouverné. Ce qui ressemblait autrefois à une coordination administrative se trouve aujourd’hui au sein de la couche de reconnaissance institutionnelle d’une ressource économique rare. Dès que les adresses deviennent assez rares pour que les réseaux doivent recourir à des listes d’attente, à des cadres de transfert et à des transactions sur le marché secondaire, le registre ne se contente plus de tenir des données. Il exerce un pouvoir de filtrage aux conséquences majeures sur la transférabilité, la reconnaissance, la crédibilité du routage et la continuité d’activité. L’enveloppe juridique est restée administrative, tandis que la substance économique est devenue stratégique. Voilà la ligne de fracture.

Cette fracture apparaît directement dans les contrats. Le Standard Service Agreement de RIPE NCC exclut de larges catégories de responsabilité et limite celle de RIPE NCC au montant de la cotisation de service du membre pour l’exercice financier concerné. Le Registration Services Agreement d’ARIN plafonne la responsabilité totale au plus élevé des deux montants suivants : les cotisations des six mois précédents ou 100 dollars américains ; il permet également la résiliation et la révocation des ressources de numérotation couvertes en cas de non-paiement prolongé. Le RSA d’AFRINIC limite lui aussi la responsabilité au plus élevé des deux montants suivants : les cotisations des six mois précédents ou 100 dollars américains. Ce ne sont pas les conditions d’institutions qui assument financièrement les dommages majeurs de leur gouvernance. Ce sont celles d’institutions qui conservent un contrôle décisif tout en réduisant contractuellement au minimum leur exposition à des conséquences significatives.

Les bilans révèlent le même décalage sous un autre angle. Le budget 2026 de RIPE NCC prévoit environ 41,1 millions d’euros de dépenses. Le rapport financier 2025 d’ARIN indique un objectif de réserve de fonctionnement d’environ 24,7 millions de dollars américains et des dépenses de fonctionnement budgétées d’environ 32,9 millions. Le rapport annuel 2021 d’AFRINIC faisait état d’environ 5,98 millions de dollars américains de recettes issues des cotisations et de quelque 4,12 millions de dépenses. Ce sont des budgets administratifs substantiels. Ce ne sont pas les fonds propres d’institutions conçues pour absorber une responsabilité proportionnée à l’ampleur prévisible des dommages de gouvernance liés à des ressources de numérotation rares et de grande valeur. En termes simples, des conséquences majeures pour les actifs sont gouvernées avec des bilans à l’échelle d’associations.

Voilà pourquoi la contradiction est structurelle plutôt que managériale. Dans le commerce ordinaire, les clauses limitatives de responsabilité peuvent être cohérentes parce que le risque reste, au moins approximativement, répartissable : les parties peuvent négocier, changer de prestataire, s’assurer, diversifier ou refuser la transaction. Ici, cette logique s’affaiblit considérablement. Le rôle du registre se rapproche bien davantage d’un contrôle de type monopolistique sur l’accès à une couche critique de coordination. Les membres ne négocient pas véritablement l’architecture institutionnelle. Le registre peut affecter le maintien de la reconnaissance, la transférabilité ou le statut des ressources, alors que la réparation reste symbolique. Dans un ordre qui prend au sérieux le capitalisme et l’État de droit, ce n’est pas un équilibre stable. C’est une tentative de conserver des conséquences pratiques à l’échelle du pouvoir souverain tout en n’assumant que la responsabilité d’un prestataire de services. Ce dispositif peut rester dissimulé quelque temps. Il ne peut être stabilisé dès lors que la ressource gouvernée acquiert une valeur économique substantielle.

C’est aussi pourquoi le débat habituel sur les personnes reste trop superficiel. La question n’est pas de savoir si un directeur général est plus éthique qu’un autre ou si un conseil d’administration est plus compétent qu’un autre. La question est qu’une structure combinant une grande latitude décisionnelle, de faibles possibilités de réparation, une capitalisation insuffisante et une forte dépendance des membres produira systématiquement des incitations pathologiques. Elle tentera les acteurs malveillants, dégradera le comportement des acteurs ordinaires et récompensera la captation à court terme plutôt que la légitimité à long terme. Une fois cela compris, ce qui surprend n’est pas l’apparition d’abus. C’est que tant d’initiés continuent de les décrire comme une anomalie plutôt que comme un produit de la conception du système. Voilà ce que beaucoup, dans le monde des RIR, refusent encore d’admettre : la fonction actuelle de coordination ne peut survivre sous sa forme présente, car cette forme associe une autorité aux lourdes conséquences à une obligation de rendre des comptes aux conséquences légères. C’est cette association qui pose problème.

AFRINIC est important parce qu’il constitue le cas de mise sous tension le plus clair, montrant comment le modèle actuel se comporte face à des pressions hostiles. AFRINIC a lui-même déclaré, le 12 mars 2026, que les litiges qui l’entouraient avaient déjà coûté à l’organisation des millions de dollars en frais juridiques. Quoi que l’on pense de la présentation privilégiée par AFRINIC, cette reconnaissance suffit. On n’examine pas l’institution une fois l’équilibre rétabli. On l’examine alors qu’elle est instable, financièrement éprouvée par les conflits juridiques et manifestement en difficulté pour normaliser ses activités. Dans cet état, l’asymétrie entre pouvoir et responsabilité devient exceptionnellement dangereuse, car elle n’est plus seulement un défaut de conception caché. Elle devient un levier utilisable au sein d’une institution affaiblie.

À ce stade, l’analyse doit gagner en précision. L’asymétrie ne crée pas seulement de l’instabilité. Elle crée une logique de sélection prédatrice. Lorsque les initiés comprennent qu’ils disposent d’une latitude décisionnelle réelle tout en s’exposant à très peu de conséquences pratiques, leur comportement n’est pas aléatoire. Les cibles de faible valeur ne valent pas l’effort. Les très grandes cibles peuvent être trop dangereuses à toucher. La structure tend donc à se concentrer sur des acteurs assez précieux pour compter, mais dont la taille ne les met pas manifestement à l’abri des pressions. Cette logique peut sembler rationnelle à court terme. En réalité, elle est l’une des caractéristiques les plus autodestructrices de la structure. Car, avec le temps, ce processus de sélection ne produit pas seulement des victimes. Il tend à produire ce qui accélérera l’effondrement de l’institution elle-même. L’identité de la cible est contingente. L’émergence d’une telle cible ne l’est pas. Lorsque pouvoir discrétionnaire concentré et obligation infime de rendre des comptes coexistent assez longtemps, le comportement prédateur n’est pas une erreur accidentelle. C’est un résultat mathématiquement prévisible de la structure des incitations.

Cette distinction compte. Un affrontement entre un registre et un membre puissant, persévérant et doté de moyens importants pourra ensuite être raconté comme si le membre avait provoqué la crise. Sur le plan de l’analyse, c’est faux. La cause sous-jacente reste structurelle. L’affrontement est la rencontre de la structure avec l’un de ses propres résultats prévisibles. Ce qui apparaît de l’intérieur comme une occasion tactique d’exercer une pression peut être, vu de l’extérieur, l’instant où l’institution abrège son propre avenir. C’est pourquoi certains systèmes se dégradent silencieusement pendant des années, puis entrent soudain dans une crise accélérée. Le défaut a toujours été présent. Ce qui a changé, c’est qu’il a enfin sélectionné une cible capable de transformer la contradiction latente en contre-force organisée. Ce n’est pas un accident institutionnel aléatoire. C’est ce qu’une telle structure tend à produire avec le temps.

Une fois le conflit engagé, la pathologie s’aggrave généralement. Au lieu de rééquilibrer le pouvoir par la responsabilité, la réparation et la retenue, l’institution et ses alliés cherchent à se protéger davantage des conséquences. Cela peut prendre la forme de protections procédurales élargies, de revendications d’immunité plus vastes ou d’un soutien politique accru. Mais ce ne sont que des variantes de la même erreur : préserver ou accroître le pouvoir tout en éloignant encore la responsabilité. Cela ne guérit pas la maladie. Cela l’aggrave. La bonne question n’est jamais de savoir comment protéger le registre des conséquences de sa propre conception. La bonne question est de savoir pourquoi un registre, quel qu’il soit, devrait conserver une autorité aux conséquences aussi lourdes sans responsabilité juridique, capitaux et discipline externe correspondants.

La séquence ICANN/Smart Africa est importante parce qu’elle montre cette pathologie reproduite à un niveau supérieur. La propre déclaration de l’ICANN de novembre 2025 indique que, dans le cadre de son protocole d’accord et de son accord de projet avec Smart Africa, l’ICANN a versé 40 000 dollars américains aux travaux du plan directeur de gouvernance d’Internet, l’IG Blueprint, et fourni un soutien administratif aux dialogues régionaux de Smart Africa lors des réunions de l’ICANN. La lettre du 24 novembre 2025 de Kurtis Lindqvist, directeur général de l’ICANN, reconnaît elle aussi ce financement de 40 000 dollars et précise que CAIGA figurait dans le plan directeur plus large, tout en soulignant que l’ICANN n’avait pas approuvé CAIGA par avance et ne participerait pas à des « mécanismes permettant aux gouvernements de passer outre ». Le schéma est évident : faciliter d’abord, prendre formellement ses distances ensuite. Exercer le pouvoir par le financement, les lieux de réunion et l’oxygène procédural ; décliner la responsabilité par la distance juridique et institutionnelle.

La chronologie publique des événements renforce cette lecture. Le programme d’ICANN83 à Prague comprenait une introduction par l’ICANN, des allocutions d’ouverture auxquelles participaient les directeurs généraux de l’ICANN et de Smart Africa, un point sur l’accord de création de CAIGA et un autre sur la finalisation des documents de CAIGA en vue de son lancement officiel. Smart Africa a ensuite déclaré que sept des huit candidats soutenus par la coalition avaient obtenu des sièges au conseil d’administration d’AFRINIC, qu’elle avait agi sous mandat de ses chefs d’État et de gouvernement et qu’elle continuerait de faire avancer CAIGA conformément aux orientations déjà approuvées par ses États membres. Quels que soient les euphémismes retenus, cela ne rapproche pas l’autorité de la responsabilité juridique. Cela ajoute de la politique à une couche qui souffre déjà d’un excès de pouvoir par rapport à sa responsabilité.

Les gouvernements tentés de « résoudre » l’instabilité des registres en y introduisant davantage de pouvoir étatique direct doivent comprendre l’erreur de catégorie qu’ils commettent. Un État peut résister plus longtemps à la prédation parce qu’il dispose d’un territoire, d’une capacité fiscale, de pouvoirs de police et, en dernier ressort, de la force coercitive. Un registre ne dispose d’aucun de ces amortisseurs. Son véritable capital est la reconnaissance commune, la crédibilité des procédures et la continuité opérationnelle. Toute tentative d’utiliser un registre comme instrument politique, comme machine d’extraction ou comme zone d’influence où l’on rend peu de comptes ne le renforce donc pas. Elle consume le seul socle de confiance dont dépend son existence. Si la réponse à la fragilité du registre consiste à rendre l’institution plus politique tout en la maintenant sous-capitalisée et faiblement responsable en droit, alors cette réponse n’est qu’un stade supplémentaire de la même maladie.

Voilà pourquoi le style actuel de « remède » est si peu intelligent. Davantage d’immunité n’est pas un remède ; cela creuse le fossé entre pouvoir et conséquences. Davantage de contrôle gouvernemental n’est pas un remède ; cela transforme une crise des registres en confrontation de souverainetés sans résoudre la structure de responsabilité. Davantage de dénégations formelles de responsabilité de la part des soutiens extérieurs n’est pas un remède ; cela ne fait que reproduire la même asymétrie un niveau plus haut. Aucune de ces démarches ne rééquilibre l’équation. Toutes l’éloignent davantage d’une solution. La bonne analogie n’est pas celle d’une réforme institutionnelle. C’est celle d’un avion déjà proche du décrochage dont les pilotes prennent la sensation temporaire de montée pour la preuve qu’ils doivent continuer à relever le nez. Chaque traction supplémentaire donne une impression de contrôle. En réalité, elle rapproche l’avion d’une perte irréversible de portance.

La conclusion est dure parce que la structure est dure. Le modèle actuel de coordination des RIR ne peut survivre sous sa forme présente dès lors que les ressources de numérotation prennent un véritable poids économique. Un système fondé sur une autorité concentrée des registres, une responsabilité juridique symbolique, de faibles capitaux et des possibilités de réparation limitées ne peut survivre que tant que personne ne le met sérieusement à l’épreuve et que les initiés restent assez disciplinés pour ne pas exploiter son asymétrie trop agressivement. AFRINIC montre ce qui se passe lorsque cette discipline cède et que la conception sous-jacente est soumise à la pression. La réponse ne peut donc être une meilleure communication, davantage de protections ou un surcroît de force politique. Ce sont autant de tentatives de préserver le pouvoir en éloignant encore la responsabilité. Elles rendent l’équation moins soluble, pas davantage.

Il n’existe que deux issues cohérentes. La première est la décentralisation : moins de pouvoir discrétionnaire concentré en un point unique, une confiance plus distribuée et moins de dépendance envers un seul gardien institutionnel fragile. La seconde est une reconstruction radicale : diviser l’enveloppe actuelle en couches distinctes, chacune tenue de répondre de ses actes, pour les fonctions techniques du registre, le règlement des litiges et les droits économiques ou droits au transfert. Tout le reste n’est qu’une tentative de maintenir l’ancienne structure en vie en lui administrant une dose plus forte de la pathologie qui la tue.