A penalização da pobreza: como o modelo dos RIR tributa os pobres e lhe chama igualdade

A mesma documentação pode consumir uma parcela muito maior dos recursos de um pequeno operador. Lu Heng questiona se requisitos idênticos criam realmente um encargo igual.

A atual argumentação contra os mercados de IPv4 assenta numa ficção lisonjeira: o sistema dos RIR teria sido concebido para distribuir de forma igualitária os recursos escassos entre países desiguais e os mercados teriam depois corrompido essa missão. Não foi, e não o fizeram. O argumento, agora familiar, diz que a «comercialização» do IPv4 prejudica os países mais pobres — sobretudo em África — ao transformar um suposto bem público de baixo custo em algo caro, sendo depois o encargo transferido para os utilizadores finais. Nessa história, os mercados são predatórios, África é passiva e o utilizador final é a vítima inevitável de se permitir que a escassez revele o seu preço. O Wall Street Journal apresentou recentemente uma versão bem arrumada dessa encenação moral.

A afirmação é retoricamente eficaz porque parte de uma comparação falsa. O mercado não está a ser comparado com o sistema que efetivamente existia. Está a ser comparado com uma ordem igualitária que nunca existiu. O sistema dos Registos Regionais da Internet não foi criado para redistribuir espaço de endereçamento dos países ricos para os pobres. Foi criado para coordenar recursos de numeração globalmente únicos e administrar a escassez através do registo, da documentação, da análise da utilização e da política. A NRO descreve-o como um enquadramento de «gestão de endereços da Internet», no qual as organizações geralmente se tornam membros e pagam taxas pelos serviços de registo. Esta descrição importa porque retira a embalagem moral. Quando se parte da função real do sistema, o mito do equalizador começa a desmoronar-se.

Um mecanismo de atribuição baseado na necessidade que opera num mundo desigual não neutraliza a desigualdade. Codifica-a. Mais infraestrutura, mais clientes, mais capital aplicado, mais pessoal e mais capacidade institucional produzem mais «necessidade» documentada. Mais necessidade documentada produz mais espaço de endereçamento. As redes mais ricas e maiores, por isso, não prosperam apenas fora do sistema; são também mais fáceis de satisfazer dentro dele. Isso não é um desvio às regras. São as regras a funcionar exatamente como foram concebidas. O sistema não se coloca acima da desigualdade para a corrigir. Lê a escala existente e a capacidade existente e converte-as em resultados administrativamente respeitáveis.

Foi criado para gerir a escassez, não para a redistribuir

Os textos fundadores do sistema são claros. O RFC 2050 descreve o sistema de registo como o mecanismo de distribuição de espaço de endereçamento globalmente único e de funcionamento dos organismos de registo segundo políticas e orientações que regem essa distribuição. O RFC 7020 descreve o Sistema de Registo de Numeração da Internet em termos de gestão de um conjunto finito de recursos, atribuição hierárquica para apoiar a agregação de rotas e exatidão dos registos para preservar a unicidade e a utilidade operacional. São objetivos técnicos: unicidade, conservação, encaminhamento viável, exatidão. Não são objetivos redistributivos.

A linguagem da «tutela» não muda isso. Na política de registo, tutela não significa dar mais IPv4 aos países mais pobres por serem mais pobres. Significa gerir um recurso técnico escasso segundo os princípios da conservação e da necessidade operacional. O manual de políticas da ARIN diz-o diretamente: a unicidade exige um conjunto comum de recursos, a conservação exige uma distribuição eficiente às organizações com necessidade técnica para apoiar redes operacionais, a viabilidade do encaminhamento diz respeito a um encaminhamento escalável e a tutela é a aplicação desses princípios. Pode defender-se essa conceção por razões técnicas, se se quiser. Não se pode descrevê-la honestamente como um mecanismo de proteção social.

O controlo do acesso não é incidental. É o mecanismo. O manual de políticas da AFRINIC exige que uma organização seja membro com a sua situação regularizada, demonstre uma utilização eficiente e cumpra as regras de «arranque gradual» e de utilização; também deixa claro que é o pessoal que determina a dimensão da atribuição. Quando a escassez deslocou mais tarde a atenção das novas atribuições para as transferências, o mercado não substituiu a burocracia. Permaneceu integrado nela. A AFRINIC, a APNIC e a ARIN exigem todas que os destinatários das transferências demonstrem necessidade, assinem acordos e — explicitamente no caso da ARIN — paguem as taxas aplicáveis para concluir a transferência. Até o «mercado» que os críticos condenam é, por isso, frequentemente uma transação que tem primeiro de sobreviver a um ponto de estrangulamento administrativo sujeito a autorização.

Este ponto é decisivo. O sistema dos RIR nunca foi concebido para dar mais IPv4 aos países mais pobres por serem mais pobres. Foi concebido para preservar a unicidade, limitar o desperdício, manter a viabilidade do encaminhamento e atribuir recursos escassos segundo a procura operacional demonstrada. O argumento de que a comercialização traiu alguma missão igualitária original falha, portanto, ao nível da conceção. Não havia tal missão para trair.

Os resultados não deixam dúvidas

Se a camada de registo estivesse verdadeiramente a promover a igualdade, seria de esperar que décadas de funcionamento tivessem reduzido a concentração dos recursos de numeração. O primeiro RIR foi criado em 1992. O modelo teve, por isso, mais de trinta anos para mostrar o que faz ao longo do tempo. O seu historial não é ambíguo.

Ao nível global, o relatório de distribuição por países de Geoff Huston mostra os Estados Unidos com 1 608 786 848 endereços IPv4 atribuídos, representando 43,63% do espaço de endereçamento atribuído, e a China com 342 951 680, ou 9,30%. Em conjunto, representam mais de metade do IPv4 atribuído. Ao nível regional, o mesmo conjunto de dados indica que a AFRINIC tem 116 013 824 endereços IPv4 atribuídos, num total global de 3 687 286 208. Uma compilação separada dos ficheiros de estatísticas de delegação dos RIR, feita pela Telecom SudParis, apresenta o mesmo total para a AFRINIC e calcula a sua quota do IPv4 delegado no mundo em 3,15%.

O panorama interno africano não é mais lisonjeiro. A tabela de delegação da AFRINIC, à data de 23 de março de 2026, mostra a África do Sul com 27 142 656 endereços, o Egito com 24 149 504 e Marrocos com 12 273 920. Só estes três detêm 63 566 080 endereços, aproximadamente 55% do total dos Estados soberanos quando se excluem a Reunião e Maiote. Em contrapartida, os trinta Estados soberanos com menos endereços nessa mesma tabela detêm, em conjunto, apenas 3 166 464 endereços IPv4, ou cerca de 2,74% do total dos Estados soberanos.

Isso não é um equalizador a funcionar mal. É o mito do equalizador a confrontar-se com a aritmética. Um sistema que deixa os trinta Estados soberanos com menos endereços com 2,74%, enquanto os três primeiros detêm aproximadamente 55%, não está a distribuir os recursos escassos de forma igualitária. Está a administrar a concentração.

A comparação com as empresas torna o argumento ainda mais difícil de contornar. A classificação da NetworksDB das organizações por endereços IPv4 operados inclui, entre os maiores detentores, a China Telecom com 152 019 663, a Amazon.com com 119 302 643, a Microsoft com 97 174 985, a AT&T Enterprises com 95 444 917, a Verizon Business com 92 504 365, a Comcast com 92 310 946, a Amazon Technologies com 78 933 200, a China Unicom com 68 487 894, a Charter com 64 129 162 e a Deutsche Telekom com 56 150 336, deixando de lado os casos especiais do Departamento de Defesa dos Estados Unidos e do RIPE NCC. Mesmo o menor destes grandes detentores comerciais, a Deutsche Telekom, ultrapassa, individualmente, o total dos trinta Estados soberanos africanos com menos endereços em cerca de 17,7 vezes.

Depois de décadas de «tutela» dos organismos de registo, o padrão é, por isso, claro. Globalmente, a concentração persiste. Regionalmente, reproduz-se. Dentro de África, continua acentuada. O sistema não neutralizou a desigualdade. Traduziu uma escala desigual em resultados administrativos e pediu depois que essa tradução fosse elogiada.

Por que razão o encargo pesa mais sobre os pobres

Quando isto fica claro, a questão relevante muda. Já não se trata de saber se a comercialização parece pouco atraente. Trata-se de saber o que a camada de registo faz ao custo da conectividade para os operadores mais frágeis e os utilizadores finais mais pobres.

Acrescenta custo. Mais precisamente, acrescenta custos fixos, atrasos, incerteza e dependência processual. Esses encargos entram a montante e propagam-se depois para jusante.

A NRO afirma claramente que os membros pagam taxas a um RIR com base nos serviços de que necessitam e que cada RIR define a sua própria estrutura de taxas. Os procedimentos de faturação do RIPE NCC descrevem taxas anuais de serviço, taxas de adesão e encargos adicionais para determinados recursos. Os processos de transferência acrescentam as suas próprias condições e custos: a ARIN exige um acordo assinado e o pagamento das taxas aplicáveis; a APNIC e a AFRINIC exigem a demonstração da necessidade; o RIPE exige uma relação contratual e restringe as transferências de recursos escassos. Nada disto desaparece. É absorvido pelos operadores, incorporado nos preços dos planos e repercutido sempre que possível.

O argumento económico é simples. Um encargo institucional fixo não é neutro num mercado de pequena dimensão. É regressivo. Os grandes operadores dos mercados ricos podem repartir a análise jurídica, o cumprimento das políticas, as quotas de adesão, os atrasos administrativos e a incerteza por uma ampla base de clientes. Os pequenos operadores dos mercados mais pobres não podem. A mesma camada burocrática torna-se, por isso, mais punitiva quanto mais pequeno e mais pobre for o operador abaixo dela. Aquilo que é um atrito suportável num mercado rico torna-se uma tributação significativa num mercado pobre.

É por isso que «penalização da pobreza» é o termo adequado. O encargo não é apenas a taxa explícita. É a taxa, mais o custo do cumprimento das regras, mais o atraso, mais a incerteza, mais a dependência da discricionariedade. Para os operadores mais frágeis, estes custos ocultos podem ser mais prejudiciais do que um preço visível, porque são mais difíceis de comparar, mais difíceis de financiar e mais difíceis de contornar pela negociação.

É aqui que a crítica à comercialização inverte a relação causal. Trata os mercados como a origem da desigualdade, quando o controlo do acesso baseado na necessidade já favorecia os operadores estabelecidos mais ricos muito antes de os mercados de transferências se tornarem visíveis. Os operadores mais ricos já tinham mais pessoal, melhor documentação, maior familiaridade com as regras, maior capacidade jurídica e mais meios para sobreviver aos atrasos. O mercado não criou essas assimetrias. O processo de registo já as interpretava como «necessidade» e as recompensava em conformidade.

O preço, seja o que for que se possa dizer sobre ele, pode ser comparado, orçamentado, financiado e negociado. A discricionariedade não. A discricionariedade transforma o acesso numa relação política. Um mercado, mesmo imperfeito, transforma-o numa transação. Não é um argumento moral. É um argumento institucional. Os pobres não beneficiam quando o custo do acesso é escondido dentro de procedimentos e depois apresentado como virtude.

Os mercados não criam o problema; tornam-no visível

Os críticos da comercialização escrevem muitas vezes como se os mercados tivessem criado a escassez do IPv4. Não criaram. A escassez é um facto de conceção e um facto histórico: o IPv4 utiliza um espaço de endereçamento de 32 bits, com 4 294 967 296 valores possíveis, muitos dos quais reservados para utilizações especiais. A questão não é saber se existe escassez. Existe. A questão é como devem circular os recursos escassos quando a reserva de endereços ainda disponíveis para atribuição se esgota.

Aqui, a prova é menos favorável à narrativa contra o mercado do que os seus defensores gostariam. O estudo «Lost in Space», da CAIDA, recorrendo a medições ativas e passivas, estimou que apenas cerca de 37% do espaço IPv4 utilizável era utilizado segundo a sua metodologia, que 3,4 milhões de blocos /24 atribuídos não eram visíveis no BGP global e que apenas 9,5% dos blocos /24 legados eram utilizados, encontrando-se nos Estados Unidos a maioria dos blocos não utilizados. Não é um mundo em que os países mais pobres tenham simplesmente perdido uma corrida justa. É um mundo moldado pelo privilégio histórico, pela acumulação de recursos legados e pela subutilização.

A investigação sobre o mercado de transferências aponta na mesma direção. A análise da CAIDA às transferências de IPv4 comunicadas não encontrou provas de açambarcamento sistemático por parte dos compradores no seu conjunto de dados, indicou que a maior parte do espaço transferido era encaminhada após a transferência e identificou tendências de aumento da utilização depois da transferência, com grande parte do espaço a provir de recursos legados. A própria análise da APNIC indicou, de modo semelhante, que uma elevada proporção do espaço transferido era encaminhada depois da transferência e que grande parte passava a ser encaminhada pela primeira vez ou regressava ao encaminhamento após um período sem o ser. Este padrão parece menos uma predação do que uma reafetação: recursos históricos subutilizados a passar para utilização ativa.

Os mercados não resolvem tudo. Os intervenientes mais ricos continuam a poder comprar mais. Os riscos de abuso são reais. A investigação sobre abusos no mercado de transferências sugere que o espaço transferido pode estar desproporcionadamente representado em listas de bloqueio em algumas categorias de ameaça e que as transferências criam períodos de incerteza que os intervenientes mal-intencionados podem explorar. Mas isso é um argumento a favor de títulos de propriedade mais claros, de uma verificação mais robusta, de maior segurança do encaminhamento e de registos mais transparentes. Não é um argumento para romantizar uma burocracia cuja lógica de atribuição já refletia o poder existente e cujos encargos processuais já recaíam com maior intensidade sobre os mais frágeis.

A comparação séria não é, portanto, entre um mercado viciado e uma burocracia benevolente. É entre duas formas imperfeitas de distribuir recursos escassos. Uma esconde o custo no controlo do acesso e apresenta o resultado como tutela moral. A outra expõe o custo numa transação visível e, pelo menos potencialmente, reafeta recursos subutilizados a uma utilização produtiva. A resposta a um mercado distorcido é um mercado mais claro. Não é um ponto de estrangulamento santificado.

A aritmética da culpa

Há outro indício revelador neste debate: a distorção na atribuição da culpa.

Tomemos 10 milhões de endereços IPv4. Face à dimensão do universo IPv4 — 4 294 967 296 valores possíveis —, isso representa cerca de 0,23%. É uma parcela demasiado pequena para suportar o peso explicativo que agora se lhe atribui. No entanto, um interveniente associado a bastante menos de um quarto de um por cento é apresentado como símbolo da desigualdade global, enquanto a estrutura de governação que administrou o resto durante décadas continua autorizada a falar a linguagem da igualdade.

Isso não é análise. É um desvio de atenções.

A questão não é saber se se aprova a minha pessoa, as minhas empresas ou o mercado secundário. A questão é a escala. Dez milhões de endereços não explicam a concentração global do IPv4. Não explicam a pequena quota de África nas atribuições mundiais. Não explicam por que razão três Estados africanos detêm aproximadamente 55% do total dos Estados soberanos, enquanto os trinta com menos endereços detêm apenas 2,74%. Não explicam por que razão um único grande operador europeu ou americano pode continuar a superar dezenas de Estados africanos mais frágeis em conjunto. Esses resultados foram produzidos por uma estrutura muito maior ao longo de um período muito mais longo.

Em termos globais, 10 milhões não são o sistema. São uma pequena fração dentro dele. Transformar esse número no emblema da desigualdade, tratando ao mesmo tempo o sistema que atribuiu os restantes 99,77% como uma autoridade moral, não é um raciocínio sério. É uma recusa em olhar para onde o poder realmente se encontrava.

Uma agenda séria a favor dos pobres

Quando se elimina a comparação falsa, não é difícil perceber o caminho da reforma.

Mantenha-se a camada partilhada de unicidade tão mínima quanto possível: a parte que efetivamente assegura a unicidade, a integridade básica do registo e a exatidão dos dados registados. Foi para isso que o sistema foi criado. Não se peça a uma burocracia de numeração que execute uma política social global através de atritos, atrasos e análises discricionárias. Nunca foi concebida para isso, e os resultados demonstram-no.

Depois, eliminem-se as portagens que tornam a conectividade mais cara precisamente onde ela já é mais frágil. Reduzam-se os atritos discricionários. Clarifiquem-se os títulos de propriedade. Tornem-se mais claras as regras de transferência e de aluguer. Tornem-se os preços e os processos mais transparentes. Reforcem-se a verificação, a exatidão dos registos e a segurança do encaminhamento nos casos em que ocorrem transferências. Por outras palavras: mantenha-se a função de coordenação; cortem-se os encargos regressivos.

E, se os governos querem verdadeiramente redistribuição, devem redistribuir. Devem subsidiar a energia, as ligações de transporte da rede, a fibra, os dispositivos, a educação e uma estrutura de mercado concorrencial. Devem reduzir diretamente os custos reais da conectividade. O que não devem fazer é esconder uma estrutura de custos regressiva nos procedimentos de registo e depois chamar igualdade ao resultado.

Atribuição não é justiça. Administração não é solidariedade. Um sistema não se torna favorável aos pobres apenas por não gostar da linguagem dos mercados. Ao fim de mais de três décadas, o modelo dos RIR não tem qualquer fundamento credível para se apresentar como o equalizador do mundo. Na prática, fez algo mais restrito e mais duro: formalizou a desigualdade existente, sobrepôs-lhe uma camada regressiva de controlo do acesso e pediu aos intervenientes mais frágeis do sistema que aceitassem esse encargo como princípio moral.

Essa é a penalização da pobreza. Os pobres não precisam de teatro moral sobre as razões pelas quais o acesso deve continuar limitado. Precisam de um acesso mais barato, mais rápido e mais previsível.