谁有资格代表一个大洲、一个社群或“终端用户”？

互联网治理中，有一类人不建设网络，不出钱修基础设施，不承担日常运营的风险，系统出问题时也不承担实质责任。他们却经常以地区、社群、用户，甚至整个大洲的名义发言。他们真正提供的不是网络连接，而是“代表谁”的身份。

服务一个地区，不等于有权代表这个地区

区域互联网注册机构（RIR）和互联网名称与数字地址分配机构（ICANN），都有这个问题。在 RIR 体系中，一张划分服务范围的地图，逐渐成了宣称地区权威的依据。在 ICANN 内部，一个个组织类别被称为“社群”，随后又被当作已经获得政治授权的代表。做法其实一样：先划出一个管理类别，再把它说成一种理所当然的代表资格。

当初设立区域互联网注册机构，是为了应对互联网规模扩大带来的管理问题，并不是发现了什么关于文化、主权或文明边界的深刻道理。后来的 ICP-2 文件把这种安排固定下来：新成立的 RIR 应当服务于一个大约相当于一个大洲的地理区域；每个区域由一个 RIR 服务，实行统一管理，设在同一地点。原本图的是管理方便，后来却被当成了政治制度的基础。

这两者不能混为一谈。一个服务区，不是一个拥有主权的政治共同体。RIPE 介绍，RIPE NCC 服务于欧洲、中东和中亚 76 个国家的两万多个会员；AFRINIC 则把服务区划成六个子区域，用于统计和董事会选举，并说明董事会由非洲六个子区域的代表和两名非区域董事组成。这些说明的是服务范围和机构如何运作，并不说明这些地方具有一个共同的政治身份。一张涂了颜色的地图，加上一套按地区分配席位的办法，不能凭空产生整个大洲的授权。

围绕 AFRINIC 的许多评论，恰好犯了方向相反的同一种错误。一边说，AFRINIC 的问题证明非洲不行；另一边说，AFRINIC 就代表非洲，所以批评它就是批评非洲，通过它取得号码资源就是拿走“非洲的财产”。两种说法都不成立。互联网号码分配机构 IANA 说明，其主要职责是把尚未分配的 IP 地址和自治系统编号（AS 号码）交给各个 RIR；AFRINIC 对自身职责的描述，则是在服务区内分发和管理号码资源。因此，AFRINIC 是全球体系中的一个分发与登记渠道，并不是它所管理资产的主权来源。

谁投入，谁运营，谁承担损失？

把这一点说清楚，资产问题也就清楚了。围绕号码资源建设业务的是网络运营商。他们投入资金、工程师和路由器，签订合同，建立支持系统，服务客户。一旦网络无法持续运行、资源无法转让，或者原有登记不再得到稳定承认，损失落在谁身上？不是登记机构，不是会议发言人，也不是所谓的地区代表，而是运营商。

所以，从经济实质出发，最合理的判断也最直接：依法持有资源、将它投入实际网络运行、为它出资并承担损失的网络，才是实质上的资产持有者。协调是一项服务，不意味着协调者拥有高于持有者的所有权。负责记账，不等于拥有主权；负责管理，不等于拥有资产。

“托管”或“守护”（stewardship）的说法，危险就在这里。权限有限的协调工作可以是正当的，记账和登记也可以很有用。但当协调被说成托管，托管又被说成某种政治权利，机构的性质就变了。登记机构开始把自己当成监护人、受托人，最后成为政治权威。

RIR 体系本身就存在这种倾向。RIPE 说，RIR 的职责包括协调和代表所在区域的会员。AFRINIC 说，董事按区域代表制选出，但就任后代表整个区域，而不只是选出他们的那个子区域。这里已经发生了一次概念偷换：服务区内的会员是一回事，把整个“地区”当作一个政治主体，是另一回事。

参加了会议，谁就授权你代表所有用户？

ICANN 把这套逻辑推得更远。其一般用户咨询委员会 ALAC 说，自己是个人互联网用户表达意见和关切的主要组织平台；ICANN 的组织介绍，也把 At-Large 称为个人用户在 ICANN 中的声音。非洲区域组织 AFRALO 说，自己是非洲个人互联网用户社群的家。政府咨询委员会 GAC 说，自己在 ICANN 的多利益相关方结构中代表政府和政府间组织发声。商业用户组 Business Constituency 自称商业互联网用户的声音；非商业用户组 NCUC 则说，自己在 ICANN 流程中为非商业组织和用户提供发声和代表的渠道。

但究竟是谁授予了他们代表“个人互联网用户”的资格？又是谁授权少数会议常客、委员会成员、熟悉程序的圈内人和政策专业人士，替数十亿用户发言？那些用户没有投票选过他们，没有委托过他们，通常连这些组织的名字都没听过。

这个问题没有得到严肃的回答。我们看到的，是一套制度表演：先设立一个类别，再围绕它搭建组织，参与者进入组织，最后，“在组织里参与过”被悄悄当成“获得了代表授权”的证据。

这不是严格政治意义上的代表。它只是分类、程序和不断重复。先贴一个标签，再让几个人走进会议室；时间一长，会议室里的人就开始把自己说成标签所指的所有人。熟悉程序的那个圈子，就这样把管理结构变成了道德权威。

我不反对参与。我反对把参与说成超过实际范围的授权。咨询委员会就叫咨询委员会，利益相关方组织就叫利益相关方组织，参与者就叫参与者。不要假装 ICANN 内部一个自行加入的组织，已经取得了代表“终端用户”的权利；也不要假装一个区域登记机构，已经取得了代表整个大洲的权利。

解决办法是限制权力，让网络能够持续运行和自由迁移

同样，不能用国家的过度主张，替代登记机构的过度主张。互联网号码资源不是国家的战利品，不是大洲天然应得的财产，也不该成为政治表演的道具。建立一个全球垄断机构同样无济于事：把同一种虚构的代表关系扩大到全世界，并不能解决问题。

真正值得走的方向，是缩小机构的权限，让它对自己的行为承担更明确的责任，把资产归属的逻辑说清楚；能够去中心化的地方，就去中心化；确实需要共同配合的地方，就保证互通。制度设计应当保护网络持续运行，让资源可以迁移，让记录可以核验，并约束随意行使权力的空间。靠地理划分或代表身份编织出来的故事，做不到这些。

没有谁能仅凭这种身份就代表一个大洲，也没有谁能代表抽象的“终端用户”。人们可以代表自己的机构、委员会、会员，有时也可以代表确实派遣了他们的政府。在这个领域的大多数场合，这已经是能够诚实声称的最大范围。再往外扩张，虚构就开始了。

卢恒，LARUS Limited 首席执行官、LARUS 基金会创始人。我的工作涉及互联网基础设施、IP 地址市场和全球互联网治理，也直接参与过五大区域互联网注册机构的事务。这些札记讨论号码资源实际上如何被管理，以及怎样让关键 IP 地址资产获得更明确的责任保障和更强的抗风险能力。继续阅读我的札记。