La pénalité de pauvreté : comment le modèle des RIR taxe les pauvres au nom de l’égalité

Les mêmes formalités peuvent absorber une part beaucoup plus importante des ressources d’un petit opérateur. Lu Heng demande si des exigences identiques créent réellement une charge égale.

Le réquisitoire actuel contre les marchés IPv4 repose sur une fiction flatteuse : le système des RIR aurait été conçu pour égaliser la répartition des ressources rares entre des pays inégaux, puis les marchés auraient corrompu cette mission. Il n’a pas été conçu pour cela, et ils ne l’ont pas corrompue. L’argument désormais familier affirme que la « commercialisation » d’IPv4 nuit aux pays pauvres — notamment en Afrique — en transformant un bien public supposément peu coûteux en une ressource chère, dont la charge serait ensuite répercutée sur les utilisateurs finaux. Dans ce récit, les marchés sont prédateurs, l’Afrique est passive et l’utilisateur final est l’inévitable victime du fait de laisser la rareté afficher son prix. Le Wall Street Journal a récemment proposé une version bien ficelée de cette fable morale.

Cette affirmation est rhétoriquement efficace parce qu’elle part d’une fausse comparaison. Le marché n’est pas comparé au système qui a réellement existé. Il est comparé à un ordre égalitaire qui n’a jamais existé. Le système des registres Internet régionaux n’a pas été conçu pour redistribuer l’espace d’adressage des pays riches vers les pays pauvres. Il a été conçu pour coordonner des ressources de numérotation uniques à l’échelle mondiale et administrer la rareté par l’enregistrement, la documentation, l’examen de l’utilisation et les politiques applicables. La NRO le décrit comme un cadre de « gestion de l’adressage Internet », dans lequel les organisations deviennent généralement membres et paient des frais pour les services de registre. Cette description importe parce qu’elle retire l’emballage moral. Dès que l’on part de la fonction réelle du système, le mythe de l’égalisation commence à s’effondrer.

Un organisme d’attribution fondé sur les besoins, opérant dans un monde inégal, ne neutralise pas l’inégalité. Il la codifie. Davantage d’infrastructures, de clients, de capital déployé, de personnel et de capacité institutionnelle produisent davantage de « besoins » documentés. Davantage de besoins documentés produisent davantage d’espace d’adressage. Les réseaux plus riches et plus grands ne prospèrent donc pas seulement à l’extérieur du système ; ils sont aussi plus faciles à satisfaire à l’intérieur. Ce n’est pas un écart par rapport aux règles. Ce sont les règles qui fonctionnent exactement comme prévu. Le système ne se place pas au-dessus de l’inégalité pour la corriger. Il prend acte de l’échelle et des capacités existantes, puis les transforme en résultats administrativement respectables.

Il a été conçu pour gérer la rareté, non pour redistribuer les ressources rares

Les textes fondateurs du système sont clairs. La RFC 2050 décrit le système des registres comme le mécanisme de distribution d’un espace d’adressage unique à l’échelle mondiale et de fonctionnement des registres selon des politiques et des directives régissant cette distribution. La RFC 7020 décrit le système des registres de numérotation Internet en termes de gestion d’un stock fini, d’attribution hiérarchique favorisant l’agrégation des routes et d’exactitude des enregistrements pour préserver l’unicité et l’utilité opérationnelle. Ce sont des objectifs techniques : unicité, conservation, routabilité, exactitude. Ce ne sont pas des objectifs redistributifs.

Le langage de la « gestion responsable » n’y change rien. Dans les politiques des registres, la gestion responsable ne signifie pas donner davantage d’IPv4 aux pays pauvres parce qu’ils sont pauvres. Elle signifie gérer une ressource technique rare selon des principes de conservation et de besoin opérationnel. Le manuel des politiques d’ARIN le dit directement : l’unicité exige un stock commun, la conservation exige une distribution efficace aux organisations ayant un besoin technique au service de réseaux opérationnels, la routabilité concerne un routage capable de passer à l’échelle, et la gestion responsable consiste à appliquer ces principes. On peut défendre cette conception sur des bases techniques si on le souhaite. On ne peut honnêtement la présenter comme un mécanisme d’aide sociale.

Le contrôle de l’accès n’est pas accessoire. C’est le mécanisme. Le manuel des politiques d’AFRINIC exige qu’une organisation soit membre en règle, démontre une utilisation efficace et se soumette aux règles de « démarrage progressif » et d’utilisation ; il précise aussi que le personnel détermine la taille de l’attribution. Lorsque la rareté a ensuite déplacé l’attention des nouvelles attributions vers les transferts, le marché n’a pas remplacé la bureaucratie. Il est resté enchâssé en elle. AFRINIC, APNIC et ARIN exigent tous que les bénéficiaires de transferts démontrent leur besoin, signent des accords et — explicitement dans le cas d’ARIN — paient les frais applicables pour achever le transfert. Même le « marché » que les critiques condamnent est donc souvent une transaction qui doit d’abord franchir un goulet d’étranglement administratif soumis à autorisation.

Ce point est décisif. Le système des RIR n’a jamais été conçu pour donner davantage d’IPv4 aux pays pauvres parce qu’ils étaient pauvres. Il a été conçu pour préserver l’unicité, limiter le gaspillage, maintenir la routabilité et attribuer des ressources rares selon une demande opérationnelle démontrée. L’argument selon lequel la commercialisation aurait trahi une mission égalitaire originelle échoue donc dès l’examen de la conception du système. Il n’y avait aucune mission de ce type à trahir.

Les résultats ne font aucun doute

Si la couche des registres avait réellement une fonction d’égalisation, on s’attendrait à ce que des décennies de fonctionnement aient réduit la concentration des ressources de numérotation. Le premier RIR a été créé en 1992. Le modèle a donc eu plus de trente ans pour montrer ses effets dans la durée. Son bilan n’a rien d’ambigu.

À l’échelle mondiale, le rapport de Geoff Huston sur la répartition par pays indique que les États-Unis disposent de 1 608 786 848 adresses IPv4 attribuées, soit 43,63 % de l’espace d’adressage attribué, et la Chine de 342 951 680, soit 9,30 %. Ensemble, ils représentent plus de la moitié des adresses IPv4 attribuées. À l’échelle régionale, le même jeu de données indique 116 013 824 adresses IPv4 attribuées pour AFRINIC, sur un total mondial de 3 687 286 208. La compilation distincte, réalisée par Telecom SudParis à partir des fichiers de statistiques de délégation des RIR, indique le même total pour AFRINIC et calcule sa part de l’espace IPv4 délégué mondial à 3,15 %.

Le tableau interne à l’Afrique n’est pas plus flatteur. La table de délégation d’AFRINIC, au 23 mars 2026, indique 27 142 656 adresses pour l’Afrique du Sud, 24 149 504 pour l’Égypte et 12 273 920 pour le Maroc. Ces trois pays détiennent à eux seuls 63 566 080 adresses, soit environ 55 % du total des États souverains une fois La Réunion et Mayotte exclues. À l’inverse, les trente États souverains situés au bas de cette même table détiennent ensemble seulement 3 166 464 adresses IPv4, soit environ 2,74 % du total des États souverains.

Ce n’est pas un mécanisme d’égalisation qui fonctionne mal. C’est le mythe de l’égalisation confronté à l’arithmétique. Un système qui laisse aux trente États souverains les moins dotés 2,74 % des ressources, tandis que les trois premiers en détiennent environ 55 %, n’égalise pas la répartition de la rareté. Il administre la concentration.

La comparaison avec les entreprises rend ce constat encore plus difficile à esquiver. Le classement de NetworksDB des organisations selon le nombre d’adresses IPv4 exploitées compte, parmi les plus grands détenteurs, China Telecom avec 152 019 663 adresses, Amazon.com avec 119 302 643, Microsoft avec 97 174 985, AT&T Enterprises avec 95 444 917, Verizon Business avec 92 504 365, Comcast avec 92 310 946, Amazon Technologies avec 78 933 200, China Unicom avec 68 487 894, Charter avec 64 129 162 et Deutsche Telekom avec 56 150 336, en laissant de côté les cas particuliers du département de la Défense des États-Unis et de RIPE NCC. Même le plus petit de ces grands détenteurs commerciaux, Deutsche Telekom, exploite à lui seul un nombre d’adresses environ 17,7 fois supérieur au total cumulé des trente États souverains africains les moins dotés.

Après des décennies de « gestion responsable » par les registres, le schéma est donc clair. À l’échelle mondiale, la concentration persiste. À l’échelle régionale, elle se reproduit. Au sein de l’Afrique, elle reste marquée. Le système n’a pas neutralisé l’inégalité. Il a traduit des différences d’échelle en résultats administratifs, puis demandé qu’on le félicite pour cette traduction.

Pourquoi la charge pèse le plus lourdement sur les pauvres

Une fois cela clarifié, la question pertinente change. Il ne s’agit plus de savoir si la commercialisation paraît peu séduisante. Il s’agit de savoir ce que la couche des registres fait au coût de la connectivité pour les opérateurs les plus fragiles et les utilisateurs finaux les plus pauvres.

Elle ajoute des coûts. Plus précisément, elle ajoute des coûts fixes, des retards, de l’incertitude et une dépendance procédurale. Ces charges apparaissent en amont, puis se répercutent en aval.

La NRO indique clairement que les membres paient des frais à un RIR selon les services dont ils ont besoin et que chaque RIR fixe sa propre structure tarifaire. Les procédures de facturation de RIPE NCC décrivent des frais annuels de service, des frais d’adhésion et des frais supplémentaires pour certaines ressources. Les procédures de transfert ajoutent leurs propres conditions et coûts : ARIN exige un accord signé et le paiement des frais applicables ; APNIC et AFRINIC exigent un besoin démontré ; RIPE exige une relation contractuelle et impose des restrictions aux transferts de ressources rares. Rien de tout cela ne disparaît. Les opérateurs l’absorbent, l’intègrent aux prix de leurs offres et le répercutent là où ils le peuvent.

Le raisonnement économique est simple. Des frais institutionnels fixes ne sont pas neutres dans un marché étroit. Ils sont régressifs. Les grands opérateurs des marchés riches peuvent répartir l’examen juridique, la conformité aux politiques, les cotisations, les retards administratifs et l’incertitude sur une vaste clientèle. Les petits opérateurs des marchés pauvres ne le peuvent pas. La même couche bureaucratique devient donc d’autant plus pénalisante que l’opérateur situé en dessous est petit et pauvre. Ce qui constitue une friction gérable dans un marché riche devient une taxe substantielle dans un marché pauvre.

Voilà pourquoi « pénalité de pauvreté » est le bon terme. La charge ne se limite pas aux frais explicites. Elle comprend les frais, plus le coût de conformité, plus les retards, plus l’incertitude, plus la dépendance à un pouvoir discrétionnaire. Pour les opérateurs les plus fragiles, ces coûts cachés peuvent être plus dommageables qu’un prix visible, parce qu’ils sont plus difficiles à comparer, à financer et à négocier.

C’est ici que la critique de la commercialisation inverse l’enchaînement causal. Elle traite les marchés comme la source de l’inégalité, alors que le contrôle de l’accès fondé sur les besoins avantageait déjà les acteurs établis les plus riches bien avant que les marchés de transfert deviennent visibles. Les opérateurs plus riches avaient déjà davantage de personnel, une meilleure documentation, une meilleure connaissance des règles, des moyens juridiques plus importants et davantage de moyens de résister aux retards. Le marché n’a pas créé ces asymétries. La procédure des registres les interprétait déjà comme des « besoins » et les récompensait en conséquence.

Quoi qu’on puisse en dire par ailleurs, un prix peut être comparé, budgété, financé et négocié. Un pouvoir discrétionnaire ne le peut pas. Le pouvoir discrétionnaire transforme l’accès en relation politique. Un marché, même imparfait, en fait une transaction. Ce n’est pas un argument moral. C’est un argument institutionnel. Les pauvres ne gagnent rien lorsque le coût de l’accès est dissimulé dans les procédures, puis présenté comme une vertu.

Les marchés ne créent pas le problème ; ils le révèlent

Les critiques de la commercialisation écrivent souvent comme si les marchés avaient créé la rareté d’IPv4. Ce n’est pas le cas. La rareté est un fait de conception et un fait historique : IPv4 utilise un espace d’adressage de 32 bits, avec 4 294 967 296 valeurs possibles, dont beaucoup sont réservées à des usages particuliers. La question n’est pas de savoir si la rareté existe. Elle existe. La question est de savoir comment les ressources rares doivent circuler une fois le stock libre épuisé.

Sur ce point, les éléments disponibles sont moins flatteurs pour le récit hostile au marché que ses défenseurs ne le souhaiteraient. L’étude « Lost in Space » de CAIDA, fondée sur des mesures actives et passives, estimait que seulement environ 37 % de l’espace IPv4 utilisable était utilisé selon sa méthodologie, que 3,4 millions de blocs /24 attribués n’étaient pas visibles dans le BGP mondial et que seulement 9,5 % des blocs /24 hérités étaient utilisés, la plupart des blocs inutilisés se trouvant aux États-Unis. Ce n’est pas un monde dans lequel les pays pauvres auraient simplement perdu une compétition équitable. C’est un monde façonné par les privilèges historiques, le poids des dotations héritées et la sous-utilisation.

Les recherches sur les marchés de transfert vont dans le même sens. L’analyse de CAIDA portant sur les transferts IPv4 déclarés n’a trouvé, dans son jeu de données, aucune preuve d’accaparement systématique par les acheteurs ; elle a indiqué que la plupart des espaces transférés étaient routés après le transfert et constaté des tendances à une utilisation accrue après le transfert, une grande partie de ces espaces provenant de dotations héritées. L’analyse d’APNIC a, de même, indiqué qu’une forte proportion des espaces transférés était routée après le transfert et qu’une grande partie était soit routée pour la première fois, soit de nouveau routée après une période sans routage. Ce schéma ressemble moins à de la prédation qu’à une réaffectation : des dotations historiques sous-utilisées passent à un déploiement actif.

Les marchés ne résolvent pas tout. Les acteurs plus riches peuvent toujours acheter davantage. Les risques d’abus sont réels. Les recherches sur les abus dans les marchés de transfert suggèrent que les espaces transférés peuvent être surreprésentés dans les listes de blocage pour certaines catégories de menaces et que les transferts créent des périodes d’incertitude exploitables par des acteurs malveillants. Mais c’est un argument en faveur de titres de propriété plus clairs, de vérifications renforcées, d’une meilleure sécurité du routage et d’un enregistrement plus transparent. Ce n’est pas un argument pour idéaliser une bureaucratie dont la logique d’attribution reflétait déjà les rapports de pouvoir existants et dont les charges procédurales pesaient déjà le plus lourdement sur les plus faibles.

La comparaison sérieuse n’oppose donc pas un marché malsain à une bureaucratie bienveillante. Elle oppose deux façons imparfaites de répartir des ressources rares. L’une dissimule les coûts dans le contrôle de l’accès et présente le résultat comme une gestion moralement responsable. L’autre expose les coûts dans une transaction visible et peut, au moins potentiellement, réaffecter des ressources sous-utilisées à un usage productif. La réponse à un marché faussé est un marché assaini. Ce n’est pas un goulet d’étranglement sanctifié.

L’arithmétique de la responsabilité

Un autre indice révélateur apparaît dans ce débat : la distorsion dans la manière d’attribuer la faute.

Prenons 10 millions d’adresses IPv4. Rapportés à la taille de l’univers IPv4 — 4 294 967 296 valeurs possibles —, cela représente environ 0,23 %. Cette part est trop faible pour porter le poids explicatif qu’on lui fait aujourd’hui assumer. Pourtant, un acteur associé à nettement moins d’un quart de pour cent est érigé en symbole de l’inégalité mondiale, tandis que la structure de gouvernance qui a administré tout le reste pendant des décennies reste autorisée à parler le langage de l’égalité.

Ce n’est pas de l’analyse. C’est une diversion.

La question n’est pas de savoir si l’on m’approuve, si l’on approuve mes entreprises ou le marché secondaire. La question est celle de l’échelle. Dix millions d’adresses n’expliquent pas la concentration mondiale d’IPv4. Ils n’expliquent pas la faible part de l’Afrique dans les attributions mondiales. Ils n’expliquent pas pourquoi trois États africains détiennent environ 55 % du total des États souverains, tandis que les trente moins dotés n’en détiennent que 2,74 %. Ils n’expliquent pas pourquoi un seul grand opérateur européen ou américain peut encore peser davantage que des dizaines d’États africains plus faibles réunis. Ces résultats ont été produits par une structure bien plus vaste, sur une période bien plus longue.

À l’échelle mondiale, 10 millions ne représentent pas le système. Ils n’en constituent qu’une petite fraction. Transformer ce chiffre en emblème de l’inégalité tout en accordant une autorité morale au système qui a attribué les 99,77 % restants n’est pas un raisonnement sérieux. C’est un refus de regarder où le pouvoir se trouvait réellement.

Un programme sérieux en faveur des pauvres

Une fois la fausse comparaison écartée, la voie de la réforme n’est pas difficile à voir.

Maintenez la couche d’unicité partagée aussi légère que possible : la partie qui garantit effectivement l’unicité, l’intégrité fondamentale du registre et l’exactitude des enregistrements. C’est pour cela que le système a été conçu. Ne demandez pas à une bureaucratie de numérotation de mener une politique sociale mondiale au moyen de frictions, de retards et d’examens discrétionnaires. Elle n’a jamais été conçue pour cela, et les résultats le montrent.

Supprimez ensuite les péages qui renchérissent la connectivité précisément là où elle est déjà la plus fragile. Réduisez les frictions discrétionnaires. Clarifiez les titres de propriété. Rendez les règles de transfert et de location plus claires. Rendez les prix et les procédures plus transparents. Renforcez les vérifications, l’exactitude des enregistrements et la sécurité du routage là où ont lieu les transferts. Autrement dit : conservez la fonction de coordination ; réduisez les surcoûts régressifs.

Et si les gouvernements veulent réellement redistribuer, qu’ils redistribuent. Qu’ils subventionnent l’électricité, les réseaux de collecte, la fibre, les appareils, l’éducation et une structure de marché concurrentielle. Qu’ils réduisent directement les coûts réels de la connectivité. Ce qu’ils ne doivent pas faire, c’est enfouir une structure de coûts régressive dans les procédures des registres, puis appeler le résultat de l’égalité.

L’attribution n’est pas la justice. L’administration n’est pas la solidarité. Un système ne devient pas favorable aux pauvres simplement parce qu’il n’aime pas le langage des marchés. Après plus de trois décennies, le modèle des RIR ne peut prétendre de façon crédible être le mécanisme d’égalisation du monde. Dans les faits, il a accompli quelque chose de plus limité et de plus dur : il a formalisé l’inégalité existante, lui a superposé une couche régressive de contrôle de l’accès et a demandé aux acteurs les plus faibles du système d’accepter cette charge comme un principe moral.

Voilà la pénalité de pauvreté. Les pauvres n’ont pas besoin d’un théâtre moral expliquant pourquoi l’accès doit rester contraint. Ils ont besoin d’un accès moins cher, plus rapide et plus prévisible.