Qui peut parler au nom d’un continent, d’une communauté ou de « l’utilisateur final » ?

Une place au micro n’est pas un mandat reçu de tous ceux qui restent hors de la salle. Lu Heng demande ce qui donne à un groupe de participants le droit de parler au nom d’un continent entier, d’une communauté ou de l’ensemble des utilisateurs d’Internet.

Il existe dans la gouvernance d’Internet toute une catégorie de personnes qui ne construisent pas de réseaux, ne financent pas d’infrastructures, ne supportent pas les risques opérationnels et n’assument aucune responsabilité juridique significative lorsque les systèmes défaillent. Pourtant, elles parlent constamment au nom des régions, des communautés, des utilisateurs et même de continents entiers. Leur véritable produit n’est pas la connectivité. Leur véritable produit, c’est la représentation.

La même maladie apparaît aussi bien au niveau des RIR qu’à celui de l’ICANN. Au niveau des RIR, une carte administrative est progressivement gonflée jusqu’à devenir une autorité régionale. Au niveau de l’ICANN, des cases institutionnelles sont gonflées jusqu’à devenir des « communautés », puis ces communautés sont traitées comme si elles avaient délégué une véritable voix politique. Le tour de passe-passe est toujours le même : transformer une catégorie administrative en prétention morale.

Le passage aux registres Internet régionaux n’a pas été la découverte d’une vérité profonde sur la culture, la souveraineté ou les frontières des civilisations. Il a été une réponse au changement d’échelle. ICP-2 a ensuite figé ce compromis en doctrine en exigeant qu’un nouveau RIR desserve une vaste région géographique d’une taille approximativement continentale, chaque région étant desservie par un seul RIR, sous une direction unique et en un seul lieu. Ce qui avait commencé comme une commodité administrative a lentement été pris pour une architecture politique.

Cette erreur compte, car une région de service n’est pas un peuple souverain. RIPE indique que RIPE NCC dessert plus de 20 000 membres dans 76 pays d’Europe, du Moyen-Orient et d’Asie centrale, tandis qu’AFRINIC divise sa propre zone de service en six sous-régions pour les statistiques et les élections au conseil d’administration, et précise que ce conseil comprend des représentants de chacune des six sous-régions africaines ainsi que deux administrateurs non régionaux. Ce sont des découpages de service et des mécanismes de gouvernance, pas des identités politiques cohérentes. Une carte colorée et un système de répartition régionale des sièges ne créent pas un mandat à l’échelle d’un continent.

C’est précisément pourquoi tant de commentaires sur AFRINIC se trompent de deux manières opposées. Un camp affirme qu’AFRINIC prouve que l’Afrique est dysfonctionnelle. L’autre affirme qu’AFRINIC incarne en quelque sorte l’Afrique elle-même, de sorte que critiquer AFRINIC revient à critiquer l’Afrique et qu’obtenir des ressources par son intermédiaire revient à s’approprier « les biens de l’Afrique ». Ces deux affirmations sont fausses. L’IANA indique que son rôle principal est d’allouer aux RIR des réserves d’adresses IP et de numéros de systèmes autonomes — AS — non encore alloués, et AFRINIC se décrit comme le distributeur et le gestionnaire des ressources de numérotation de sa zone de service. Cela fait d’AFRINIC un canal de distribution et d’enregistrement au sein d’un système mondial, non la source souveraine des actifs qu’elle administre.

Une fois cela établi, la question des actifs devient simple. Les réseaux construisent des entreprises autour des ressources de numérotation. Ils mobilisent pour elles des capitaux, des ingénieurs, des routeurs, des contrats, des systèmes d’assistance et des relations avec les clients. Ils supportent les risques lorsque la continuité est compromise, que la transférabilité est bloquée ou que la reconnaissance devient instable. Le registre ne supporte pas ces risques. L’intervenant en conférence ne supporte pas ces risques. Le représentant régional ne supporte pas ces risques. L’opérateur, si.

La seule présomption économiquement sérieuse est donc aussi la plus simple. Le réseau qui détient légalement la ressource, l’exploite en production, la finance et en supporte les risques est, sur le fond, le véritable détenteur de l’actif. La coordination est une couche de service, pas une prétention supérieure à la propriété. La tenue des registres n’est pas la souveraineté. L’administration n’est pas un titre de propriété.

C’est ici que le vocabulaire de la « gestion dans l’intérêt commun » devient dangereux. Une fonction de coordination circonscrite peut être légitime. Une fonction de tenue des données et d’enregistrement peut être utile. Mais lorsque la coordination est gonflée jusqu’à devenir une gestion dans l’intérêt commun, puis que celle-ci est à son tour gonflée jusqu’à devenir un droit politique, l’institution change de nature. Un registre cesse d’être un registre et commence à se comporter comme un gardien, puis comme un administrateur fiduciaire, puis comme une autorité politique.

Le système des RIR contient déjà cette tentation. RIPE indique que les missions d’un RIR comprennent la coordination et la représentation des membres de sa région. AFRINIC précise que son conseil d’administration est élu sur la base d’une représentation régionale et qu’une fois nommé, chaque administrateur représente l’ensemble de la région, plutôt que la seule sous-région au titre de laquelle il a été élu. Il s’agit déjà d’une fiction institutionnelle circonscrite : les membres d’une zone de service sont une chose ; « la région » comme sujet politique en est une tout autre.

L’ICANN pousse la même logique encore plus loin. L’ALAC affirme être le principal cadre organisationnel où s’expriment la voix et les préoccupations de l’utilisateur individuel d’Internet, et la propre page de l’ICANN consacrée à ses groupes décrit At-Large comme la voix de l’utilisateur individuel au sein de l’ICANN. AFRALO se présente comme le cadre de la communauté des utilisateurs individuels d’Internet de la région africaine. Le GAC affirme être la voix des gouvernements et des organisations intergouvernementales dans la structure multipartite de l’ICANN. Le Business Constituency se décrit comme la voix des utilisateurs commerciaux d’Internet, et le NCUC affirme donner une voix et une représentation aux organisations et aux utilisateurs non commerciaux dans les processus de l’ICANN.

Mais qui, exactement, a nommé « l’utilisateur individuel d’Internet » ? Qui a autorisé une poignée d’habitués des réunions, de membres de comités, d’initiés des procédures et de professionnels des politiques à parler au nom de milliards d’utilisateurs qui n’ont jamais voté pour eux, ne leur ont jamais donné de mandat et, généralement, n’ont jamais entendu parler d’eux ? Il n’existe aucune réponse sérieuse. Ce qui existe à la place, c’est un théâtre institutionnel : on crée une catégorie, on construit une structure autour d’elle, des participants y entrent, puis leur participation au sein de cette structure est discrètement traitée comme une preuve de représentation.

Ce n’est pas de la représentation au sens politique sérieux du terme. C’est de la catégorisation, plus de la procédure, plus de la répétition. On crée une étiquette, quelques personnes entrent dans la salle et, avec le temps, la salle commence à parler comme si elle était la réalité elle-même. C’est ainsi qu’une caste procédurale transforme une structure administrative en autorité morale.

Je ne m’oppose pas à la participation. Je m’oppose aux mandats gonflés. Appelez un comité consultatif un comité consultatif. Appelez un groupe de parties prenantes un groupe de parties prenantes. Appelez un participant un participant. Mais ne prétendez pas qu’une structure constituée par des personnes qui se sont elles-mêmes sélectionnées au sein de l’ICANN aurait acquis le droit de parler au nom de « l’utilisateur final », et ne prétendez pas qu’un registre régional aurait acquis le droit de parler au nom d’un continent.

C’est aussi pourquoi la réponse ne consiste pas à remplacer les prétentions excessives des registres par celles des États. Les ressources de numérotation Internet ne sont pas des trophées nationaux. Elles ne sont pas des droits acquis à l’échelle d’un continent. Elles ne sont pas la matière première d’un théâtre politique. Et la réponse n’est pas non plus un monopole mondial unique, car porter la même fiction de représentation à l’échelle planétaire ne résoudrait rien.

La seule direction sérieuse est une autorité plus circonscrite, une obligation renforcée de rendre des comptes, une logique de propriété plus claire, la décentralisation là où elle est possible et l’interopérabilité là où elle est nécessaire. La conception doit viser la continuité, la portabilité, la vérifiabilité et la limitation du pouvoir arbitraire. Pas une mythologie géographique. Pas une mythologie de la représentation.

Personne ne parle au nom d’un continent. Personne ne parle au nom de « l’utilisateur final ». Les gens parlent au nom d’institutions, de comités, de groupes de membres et, parfois, de gouvernements qui les ont effectivement envoyés. Dans la majeure partie de cet univers, c’est déjà la prétention maximale que l’on puisse honnêtement soutenir. Dès qu’elle s’étend au-delà, la fiction commence.