Qui peut parler au nom d’un continent, d’une communauté ou des utilisateurs ?

Dans la gouvernance d’Internet, certains ne construisent aucun réseau, ne financent aucune infrastructure et ne supportent ni les risques d’exploitation ni une responsabilité réelle lorsque les systèmes échouent. Pourtant, ils parlent sans cesse au nom de régions, de communautés, d’utilisateurs, voire de continents entiers. Ce qu’ils produisent, ce n’est pas de la connectivité. C’est une prétention à représenter les autres.

Desservir une région ne donne pas le droit de parler en son nom

Le même travers existe chez les registres Internet régionaux, les RIR, et au sein de l’ICANN, l’organisme chargé de coordonner les noms et les numéros d’Internet. Chez les RIR, une carte administrative finit par justifier une autorité régionale. À l’ICANN, des catégories institutionnelles deviennent des « communautés », auxquelles on prête ensuite une véritable délégation de parole politique. Le procédé est toujours le même : transformer une catégorie administrative en titre de légitimité.

La création des registres régionaux ne découlait pas d’une vérité profonde sur les cultures, la souveraineté ou les frontières entre civilisations. Elle répondait à un problème d’échelle. Le document ICP-2 a ensuite figé ce compromis : tout nouveau RIR devait desservir une vaste région, d’une taille approximativement continentale, et chaque région devait relever d’un seul RIR, sous une direction unique et en un même lieu. Une commodité administrative a peu à peu été prise pour une architecture politique.

La différence est essentielle : une zone de service n’est pas un peuple souverain. RIPE indique que le RIPE NCC dessert plus de 20 000 membres dans 76 pays d’Europe, du Moyen-Orient et d’Asie centrale. AFRINIC, de son côté, divise sa zone de service en six sous-régions pour ses statistiques et ses élections, et décrit un conseil composé de représentants de chacune de ces six sous-régions africaines, ainsi que de deux administrateurs sans rattachement régional. Ce sont des périmètres de service et des mécanismes de gouvernance, pas des identités politiques communes. Colorier une carte et répartir des sièges par région ne crée pas un mandat à l’échelle d’un continent.

C’est pourquoi tant de commentaires sur AFRINIC se trompent, dans deux directions opposées. Les uns y voient la preuve que l’Afrique ne fonctionne pas. Les autres font d’AFRINIC l’incarnation de l’Afrique : critiquer l’organisme reviendrait à critiquer le continent, et obtenir des ressources par son intermédiaire reviendrait à prendre « les biens de l’Afrique ». Ces deux affirmations sont fausses. L’IANA décrit sa mission première comme l’attribution aux RIR de réserves d’adresses IP et de numéros de systèmes autonomes — les numéros AS — encore non alloués. AFRINIC se présente comme le distributeur et le gestionnaire de ces ressources dans sa zone de service. C’est donc un canal de distribution et d’enregistrement au sein d’un système mondial, pas la source souveraine des actifs qu’il administre.

Qui investit, qui exploite et qui subit les pertes ?

Une fois cette distinction posée, la question des actifs devient simple. Ce sont les opérateurs qui bâtissent des activités autour des ressources de numérotation. Ils y engagent des capitaux, des ingénieurs, des routeurs, des contrats, des services d’assistance et des relations clients. Lorsque la continuité est compromise, qu’un transfert est bloqué ou que la reconnaissance des ressources devient incertaine, ce sont eux qui en supportent les conséquences. Pas le registre. Pas l’intervenant à la conférence. Pas le représentant régional. L’opérateur.

Du point de vue économique, la présomption sérieuse est donc la plus simple : le réseau qui détient légalement la ressource, l’utilise effectivement, la finance et supporte les pertes en est le véritable détenteur dans les faits. La coordination est un service ; elle ne fonde pas un droit de propriété supérieur. Tenir un registre n’est pas exercer une souveraineté. Administrer un actif ne donne pas un titre de propriété sur cet actif.

C’est là que le vocabulaire de la « gestion responsable », ou stewardship, devient dangereux. Une mission de coordination limitée peut être légitime. Tenir des comptes et enregistrer des ressources peut être utile. Mais lorsque la coordination se transforme en tutelle, puis la tutelle en droit politique, l’institution change de nature. Le registre cesse d’être un registre : il se comporte en gardien, en dépositaire, puis en autorité politique.

Cette tentation existe déjà dans le système des RIR. RIPE compte parmi leurs missions la coordination et la représentation des membres de leur région. AFRINIC précise que ses administrateurs sont élus sur une base régionale, mais qu’une fois nommés, ils représentent toute la région, et non la seule sous-région correspondant à leur siège. Le glissement est déjà là : les membres d’une zone de service sont une chose ; « la région » érigée en sujet politique en est une autre.

Participer à une réunion ne vaut pas mandat des utilisateurs

L’ICANN pousse cette logique plus loin. Son comité consultatif des utilisateurs individuels, l’ALAC, se présente comme le principal lieu institutionnel où s’expriment leurs voix et leurs préoccupations. La page consacrée aux groupes de l’ICANN décrit également At-Large comme la voix des utilisateurs individuels. L’AFRALO se présente comme le foyer de cette communauté pour l’Afrique. Le GAC, comité consultatif gouvernemental, dit porter la voix des gouvernements et des organisations intergouvernementales dans la structure multipartite de l’ICANN. Le Business Constituency se dit la voix des utilisateurs commerciaux ; le NCUC affirme donner voix et représentation aux organisations et utilisateurs non commerciaux dans les processus de l’ICANN.

Mais qui a désigné les représentants de « l’utilisateur individuel d’Internet » ? Qui a autorisé quelques habitués des réunions, membres de comités, initiés des procédures et professionnels des politiques publiques à parler pour des milliards de personnes ? Ces utilisateurs n’ont jamais voté pour eux, ne leur ont jamais donné mandat et, le plus souvent, n’en ont jamais entendu parler.

Il n’y a pas de réponse sérieuse. Il y a une mise en scène institutionnelle : on crée une catégorie, on construit une structure autour d’elle, des participants la rejoignent, puis leur présence dans cette structure est discrètement présentée comme une preuve de représentation.

Ce n’est pas de la représentation au sens politique du terme. C’est une catégorie, une procédure et leur répétition. On appose une étiquette, quelques personnes entrent dans la salle et, avec le temps, la salle se met à parler comme si elle était la population désignée par l’étiquette. C’est ainsi qu’un milieu de spécialistes des procédures transforme une structure administrative en autorité morale.

Je ne conteste pas la participation. Je conteste les mandats que l’on gonfle au-delà de leur portée réelle. Appelons un comité consultatif un comité consultatif, un groupe de parties prenantes un groupe de parties prenantes, un participant un participant. Mais ne prétendons pas qu’une structure de l’ICANN, rejointe par des volontaires, a acquis le droit de parler au nom de « l’utilisateur final ». Ne prétendons pas non plus qu’un registre régional a reçu le droit de parler au nom d’un continent.

Limiter le pouvoir, préserver la continuité et permettre la mobilité

La réponse ne consiste pas à remplacer les prétentions excessives des registres par celles des États. Les ressources de numérotation d’Internet ne sont ni des trophées nationaux, ni des biens revenant de droit à un continent, ni des accessoires de théâtre politique. Un monopole mondial ne serait pas davantage une solution : étendre la même fiction représentative à la planète entière ne réglerait rien.

La seule direction sérieuse consiste à limiter les pouvoirs, à renforcer l’obligation de rendre des comptes et à clarifier la logique de propriété. Il faut décentraliser ce qui peut l’être et assurer l’interopérabilité là où elle est nécessaire. Le système doit permettre aux réseaux de continuer à fonctionner, aux ressources d’être transférables, aux informations d’être vérifiées et au pouvoir arbitraire d’être contenu. Les mythes géographiques et les mythes de la représentation ne peuvent pas tenir lieu de conception institutionnelle.

Personne ne parle pour un continent. Personne ne parle pour « l’utilisateur final ». Les gens parlent pour des institutions, des comités, des adhérents et, parfois, pour des gouvernements qui les ont effectivement envoyés. Dans la plupart des situations de ce secteur, c’est déjà le maximum que l’on puisse honnêtement revendiquer. Dès que la prétention va plus loin, la fiction commence.

Je suis Lu Heng, directeur général de LARUS Limited et fondateur de la Fondation LARUS. Mon travail porte sur les infrastructures Internet, les marchés d’adresses IP et la gouvernance mondiale d’Internet, avec une implication directe dans les cinq registres régionaux. Mes Notes examinent la gestion réelle des ressources de numérotation et les moyens de rendre le cadre des actifs critiques en adresses IP plus responsable et plus résilient. Lire mes autres Notes.