노트 54: 대륙, 공동체, 또는 ‘최종 사용자’를 대변할 권리는 누구에게 있는가
대륙, 공동체 또는 "최종 사용자"를 대변할 권한은 누구에게 있습니까?
인터넷 거버넌스에는 네트워크를 구축하지도, 인프라에 자금을 대지도, 운영에 따른 손실을 감당하지도, 시스템이 실패했을 때 실질적인 법적 책임을 지지도 않는 하나의 계층이 있다. 그런데도 이들은 끊임없이 지역과 공동체, 사용자, 심지어 대륙 전체의 이름으로 말한다. 이들이 실제로 파는 것은 연결성이 아니다. 이들이 실제로 파는 것은 대표성이다.
RIR 계층과 ICANN 계층에는 같은 병이 나타난다. RIR 차원에서는 행정 지도가 서서히 지역적 권위로 부풀려진다. ICANN 차원에서는 제도적으로 나눈 칸들이 ‘공동체’로 부풀려지고, 그 공동체들이 실제로 정치적 발언권을 위임한 것처럼 취급된다. 수법은 언제나 같다. 행정적 범주를 도덕적 주장으로 바꾸는 것이다.
지역 인터넷 등록기관으로 전환한 것은 문화나 주권, 문명의 경계에 관한 깊은 진리를 발견한 일이 아니었다. 규모 확대에 대응한 것이었다. 이후 ICP-2는 이 규모 확대를 위한 절충안을 교리로 굳혔다. 새로운 RIR은 대략 대륙 크기의 넓은 지역에 서비스를 제공해야 하며, 각 지역은 하나의 관리 체계 아래 한 장소에 있는 단일 RIR의 서비스를 받아야 한다고 요구했기 때문이다. 행정상의 편의로 시작된 것이 서서히 정치적 구조로 오인되었다.
이 오류가 중요한 이유는 서비스 지역이 주권을 가진 국민은 아니기 때문이다. RIPE는 RIPE NCC가 유럽, 중동, 중앙아시아의 76개국에서 2만이 넘는 회원에게 서비스를 제공한다고 밝힌다. 한편 AFRINIC는 통계와 이사회 선거를 위해 서비스 지역을 6개 하위 지역으로 나누며, 이사회는 아프리카의 6개 하위 지역 각각을 대표하는 이사와 비지역 이사 2명으로 구성된다고 밝힌다. 이는 서비스의 지리적 구분과 거버넌스의 작동 방식이지, 일관된 정치적 정체성이 아니다. 색칠한 지도와 지역별 의석 배분 제도가 대륙 전체의 위임을 만들어내지는 않는다.
바로 이 때문에 AFRINIC에 관한 수많은 논평이 서로 반대되는 두 방향으로 잘못되어 있다. 한쪽은 AFRINIC가 아프리카의 기능 부전을 입증한다고 말한다. 다른 쪽은 AFRINIC가 어떤 식으로든 아프리카 자체를 구현하므로, AFRINIC를 비판하는 것은 아프리카를 비판하는 것이며 AFRINIC를 통해 자원을 얻는 것은 ‘아프리카의 재산’을 가져가는 것이라고 말한다. 두 주장 모두 거짓이다. IANA는 아직 할당되지 않은 IP 주소와 AS 번호의 풀을 RIR에 할당하는 것이 자신의 주된 역할이라고 밝히며, AFRINIC는 자신을 해당 서비스 지역의 번호 자원을 배분하고 관리하는 기관이라고 설명한다. 따라서 AFRINIC는 세계적 시스템 안의 배분·등록 경로이지, 자신이 관리하는 자산의 주권적 원천이 아니다.
이 점이 분명해지면 자산 문제는 간단해진다. 네트워크는 번호 자원을 중심으로 사업을 구축한다. 그 자원을 중심으로 자본, 엔지니어, 라우터, 계약, 지원 시스템, 고객 관계를 투입하고 배치한다. 연속성이 훼손되거나 이전 가능성이 차단되거나 인정이 불안정해질 때 그 손실을 감당하는 것은 네트워크다. 등록기관은 그 손실을 감당하지 않는다. 콘퍼런스 연사도 그 손실을 감당하지 않는다. 지역 대표도 그 손실을 감당하지 않는다. 운영자가 감당한다.
따라서 경제적으로 진지하게 받아들일 만한 유일한 추정은 가장 단순한 것이기도 하다. 자원을 적법하게 보유하고, 실제 운영에 사용하고, 자금을 대며, 손실을 감당하는 네트워크가 실질적인 자산 보유자다. 조정은 서비스 계층이지, 그보다 우월한 소유권을 주장하는 근거가 아니다. 기록 관리는 주권이 아니다. 행정 관리는 소유권이 아니다.
‘수탁 관리’라는 말이 위험해지는 지점이 바로 여기다. 범위가 좁은 조정 기능은 정당할 수 있다. 장부 관리와 등록 기능은 유용할 수 있다. 그러나 조정이 수탁 관리로 부풀려지고, 수탁 관리가 다시 정치적 권리로 부풀려지면 기관의 성격이 달라진다. 등록기관은 더 이상 등록기관에 머물지 않고 후견인, 수탁자, 나아가 정치적 권력기관처럼 행동하기 시작한다.
RIR 시스템 자체에 이미 이런 유혹이 들어 있다. RIPE는 RIR의 임무에 해당 지역 회원들의 조정과 대표가 포함된다고 밝힌다. AFRINIC는 이사회가 지역 대표성을 바탕으로 선출되며, 일단 임명된 각 이사는 자신이 선출된 의석의 하위 지역만이 아니라 지역 전체를 대표한다고 밝힌다. 이것부터가 이미 범위가 좁은 제도적 허구다. 서비스 지역의 회원들과 정치적 주체로서의 ‘지역’은 전혀 다른 것이다.
ICANN은 같은 논리를 더 밀고 나간다. ALAC는 자신이 개별 인터넷 사용자의 목소리와 우려를 담는 주된 조직적 터전이라고 밝히며, ICANN 자체의 그룹 소개 페이지는 At-Large를 ICANN 안에서 개별 사용자의 목소리를 내는 조직으로 설명한다. AFRALO는 자신을 아프리카 지역의 개별 인터넷 사용자 공동체를 위한 터전이라고 설명한다. GAC는 ICANN의 다중이해관계자 구조 안에서 정부와 정부 간 기구의 목소리를 낸다고 밝힌다. Business Constituency는 자신을 상업적 인터넷 사용자의 목소리라고 부르며, NCUC는 ICANN의 절차 안에서 비상업적 조직과 사용자에게 발언권과 대표성을 제공한다고 밝힌다.
그런데 정확히 누가 ‘개별 인터넷 사용자’를 임명했는가? 소수의 회의 단골 참석자와 위원회 구성원, 절차 내부자, 정책 전문가에게 수십억 사용자를 대신해 말할 권한을 준 사람은 누구인가? 그 사용자들은 이들에게 투표한 적도, 권한을 위임한 적도 없고, 대개는 이들의 존재조차 들어본 적이 없다. 진지한 답은 존재하지 않는다. 대신 존재하는 것은 제도적 연극이다. 범주를 만들고 그 주위에 구조를 세운 뒤 참여자들이 그 구조 안으로 들어간다. 그러고는 그 안에서의 참여를 슬그머니 대표성의 증거로 취급한다.
이것은 진지한 정치적 의미에서의 대표라고 할 수 없다. 범주화에 절차와 반복을 더한 것일 뿐이다. 이름표를 만들고 몇 사람이 방 안으로 들어간다. 시간이 흐르면 그 방은 마치 자신이 그 이름표가 가리키는 대상 자체인 것처럼 말하기 시작한다. 절차를 다루는 계층은 이런 방식으로 행정 구조를 도덕적 권위로 바꾼다.
나는 참여에 반대하지 않는다. 부풀려진 위임에 반대한다. 자문위원회는 자문위원회라고 부르라. 이해관계자 집단은 이해관계자 집단이라고 부르라. 참여자는 참여자라고 부르라. 그러나 ICANN 내부에서 스스로 참여를 선택한 이들로 이루어진 구조가 어쩌다 ‘최종 사용자’를 대변할 권리를 얻은 것처럼 꾸미지 말라. 지역 등록기관이 어쩌다 대륙을 대변할 권리를 얻은 것처럼 꾸미지도 말라.
등록기관의 과도한 권리 주장을 국가의 과도한 권리 주장으로 바꾸는 것이 답이 아닌 이유도 여기에 있다. 인터넷 번호 자원은 국가의 전리품이 아니다. 대륙에 당연히 귀속되는 권리도 아니다. 정치적 연극의 재료도 아니다. 하나의 세계적 독점 역시 답이 아니다. 같은 대표성의 허구를 지구 전체 규모로 확대해도 아무것도 해결되지 않기 때문이다.
진지하게 추구할 수 있는 유일한 방향은 더 좁은 권한, 더 강한 책무성, 더 명확한 소유권 논리, 가능한 곳에서의 분권화, 필요한 곳에서의 상호운용성이다. 설계가 지향해야 할 것은 연속성, 이동 가능성, 검증 가능성, 자의적 권력에 대한 제한이다. 지리에 관한 신화가 아니다. 대표성에 관한 신화가 아니다.
누구도 대륙을 대변하지 않는다. 누구도 ‘최종 사용자’를 대변하지 않는다. 사람들은 기관과 위원회, 회원 집단을 대변하고, 때로는 실제로 자신을 보낸 정부를 대변한다. 이 분야 대부분에서 정직하게 주장할 수 있는 최대치는 이미 거기까지다. 주장이 그 너머로 확장되는 순간 허구가 시작된다.