노트 52: 등록기관의 권력이 법적 책임에서 분리될 때 — 현행 RIR 조정 모델이 지금의 형태로 살아남을 수 없는 이유

RIR 체계의 가장 깊은 문제는 보통의 잘못된 거버넌스가 아니다. 어느 이사회가 무모했다거나, 어느 임원이 부패했다거나, 어느 지역이 유난히 운이 나빴다는 것이 아니다. 더 깊은 문제는 제도적 껍질이 이전 세계를 위해 만들어졌는데 이제는 다른 세계를 관장한다는 점이다. IPv4의 희소성, 고갈, 이전 가능성이 관장하는 대상의 성격을 바꾸었다. 한때 행정적 조정처럼 보였던 것이 이제는 희소한 경제적 자원을 제도적으로 인정하는 계층 안에 들어와 있다. 주소가 희소해져 네트워크가 대기 명단, 이전 체계, 유통시장 거래에 의존해야 하는 순간, 등록기관은 더 이상 기록만 관리하는 곳이 아니다. 이전 가능성, 인정, 라우팅의 신뢰성, 사업 연속성에 중대한 결과를 가져오는 접근 통제권을 행사한다. 법적 껍질은 사무 관리 수준에 머물렀는데 경제적 실질은 전략적인 것이 되었다. 이것이 단층선이다.

그 단층은 계약에서 직접 확인할 수 있다. RIPE NCC의 표준 서비스 계약은 광범위한 범주의 배상책임을 배제하고, RIPE NCC의 배상책임을 해당 회계연도 회원의 서비스 요금으로 제한한다. ARIN의 등록 서비스 계약은 총 배상책임의 상한을 이전 6개월분 요금과 미화 100달러 중 더 큰 금액으로 정하며, 장기간 미납하면 계약을 해지하고 계약에 포함된 번호 자원을 회수할 수 있도록 한다. AFRINIC의 RSA도 배상책임을 이전 6개월분 요금과 미화 100달러 중 더 큰 금액으로 제한한다. 이것은 거버넌스가 초래하는 중대한 피해를 재정적으로 뒷받침하는 기관의 조건이 아니다. 결정적인 통제권을 유지하면서 자신이 감당할 실질적인 불이익을 계약으로 최소화하는 기관의 조건이다.

재무상태표는 다른 쪽에서 같은 불균형을 드러낸다. RIPE NCC의 2026년 예산에는 약 4,110만 유로의 지출 예산이 잡혀 있다. ARIN의 2025년 재무보고서에는 약 미화 2,470만 달러의 목표 운영 준비금과 약 미화 3,290만 달러의 예산상 운영 지출이 제시되어 있다. AFRINIC의 2021년 연차보고서에는 회원 회비 수입 약 미화 598만 달러와 지출 약 미화 412만 달러가 나타나 있었다. 행정 예산으로서는 상당한 금액이다. 그러나 희소하고 가치가 높은 번호 자원의 거버넌스가 초래할 피해의 예측 가능한 규모에 비례하는 배상책임을 감당하도록 설계된 기관의 자본 기반은 아니다. 쉽게 말해, 자산에 중대한 영향을 미치는 결과를 협회 규모의 재무상태표로 다스리고 있는 것이다.

그래서 이 모순은 경영상의 문제가 아니라 구조적 문제다. 보통의 상거래에서는 적어도 대략적으로 위험을 배분할 수 있으므로 책임 제한 조항이 논리적으로 성립할 수 있다. 당사자들은 협상하거나, 공급자를 바꾸거나, 보험에 가입하거나, 위험을 분산하거나, 거래를 거부할 수 있다. 여기서는 그 논리가 급격히 약해진다. 등록기관의 역할은 핵심 조정 계층에 대한 독점에 가까운 접근 통제에 훨씬 가깝다. 회원들은 제도적 구조를 실질적으로 협상하지 못한다. 등록기관은 자원이 계속 인정되는지, 이전할 수 있는지, 어떤 지위를 갖는지에 영향을 줄 수 있지만 구제는 여전히 상징적이다. 자본주의와 법치를 진지하게 받아들이는 질서에서 이것은 안정적인 균형이 아니다. 주권자에 버금가는 실질적 결과를 미치는 힘은 유지하면서 책임은 서비스 제공자 수준에 묶어두려는 시도다. 이런 구조는 얼마 동안 가려둘 수 있다. 하지만 관장하는 자원에 실질적 가치가 생기면 안정시킬 수 없다.

통상적인 인물 논쟁이 지나치게 피상적인 이유도 여기에 있다. 어느 CEO가 다른 CEO보다 더 윤리적인지, 어느 이사회가 다른 이사회보다 더 유능한지가 문제가 아니다. 큰 재량권, 취약한 구제, 얇은 자본 기반, 회원들의 높은 기관 의존도를 결합한 구조가 체계적으로 병적인 유인을 만들어낸다는 점이 문제다. 이 구조는 악의적인 행위자를 유혹하고, 평범한 행위자를 타락시키며, 장기적 정당성보다 단기적 착취에 보상할 것이다. 이것을 이해하고 나면 놀라운 것은 남용이 나타난다는 사실이 아니다. 수많은 내부자가 여전히 남용을 설계의 산물이 아니라 예외적인 현상이라고 설명한다는 사실이다. RIR 세계의 많은 사람이 아직도 받아들이지 않으려 하는 지점이 바로 이것이다. 현행 조정 기능은 지금의 형태로 살아남을 수 없다. 그 형태가 중대한 결과를 낳는 권한과 결과에 거의 책임지지 않는 구조를 결합하기 때문이다. 그 결합이 문제다.

AFRINIC이 중요한 것은 현 모델이 적대적인 압력 아래에서 어떻게 작동하는지 가장 뚜렷하게 보여주는 압박 사례이기 때문이다. AFRINIC은 2026년 3월 12일 자신을 둘러싼 소송으로 이미 수백만 달러의 법률 비용이 들었다고 직접 밝혔다. AFRINIC이 선호하는 설명 방식에 대해 어떤 생각을 갖든 그 인정만으로 충분하다. 이 기관은 균형을 회복한 상태에서 검토되는 것이 아니다. 불안정하고, 법적 갈등으로 재정 압박을 받으며, 운영 정상화를 위해 공개적으로 고군분투하는 상태에서 검토되고 있다. 이런 상태에서는 권력과 법적 책임의 비대칭이 유난히 위험해진다. 더 이상 숨겨진 설계 결함에 그치지 않기 때문이다. 약화된 기관 내부에서 실제로 사용할 수 있는 지렛대가 된다.

여기서는 분석을 더 날카롭게 해야 한다. 비대칭은 불안정만 만드는 것이 아니다. 약탈적인 표적 선정 논리를 만든다. 내부자들이 자신에게 상당한 재량권이 있지만 실질적인 불이익은 거의 감수하지 않는다는 사실을 깨닫고 나면, 무작위로 행동하지 않는다. 가치가 낮은 표적은 수고할 만하지 않다. 너무 큰 표적은 건드리기에 지나치게 위험할 수 있다. 따라서 이 구조는 가치가 충분히 높아 중요하면서도, 압력을 가하기에 명백히 너무 크지는 않은 행위자로 수렴하는 경향이 있다. 이 논리는 단기적으로 합리적으로 보일 수 있다. 실제로는 이 구조의 가장 자기 파괴적인 특징 가운데 하나다. 시간이 흐르면 이 선정 과정은 피해자만 만들어내는 것이 아니기 때문이다. 기관 자체의 붕괴를 앞당길 존재를 만들어내는 경향이 있다. 표적이 정확히 누구인지는 우연적이다. 그런 표적이 등장한다는 사실은 그렇지 않다. 집중된 재량권과 미미한 책임이 충분히 오래 공존하면 약탈적 행동은 우발적 오류가 아니다. 유인 구조에서 수학적으로 예측할 수 있는 결과다.

그 구별은 중요하다. 등록기관과 강력하고 끈질기며 풍부한 자원을 가진 회원 간의 대립은 나중에 마치 그 회원이 위기를 일으킨 것처럼 서술될 수 있다. 분석적으로 그것은 틀리다. 밑바탕의 원인은 여전히 구조적이다. 대립은 그 구조가 스스로 낳을 것으로 예측할 수 있는 결과 중 하나와 만나는 일이다. 기관 내부에서 전술적으로 압력을 행사할 기회처럼 보이는 것이 외부에서는 기관이 자신의 미래를 단축하는 순간일 수 있다. 그래서 어떤 체계는 수년 동안 조용히 쇠퇴하다가 갑자기 가속하는 위기에 들어선다. 결함은 늘 있었다. 달라진 것은 그 결함이 잠재된 모순을 조직된 대항력으로 바꿀 수 있는 표적을 마침내 골랐다는 점이다. 그것은 우연한 제도적 사고가 아니다. 그런 구조가 시간이 지날수록 낳기 쉬워지는 결과다.

갈등이 시작되면 병리는 대개 더 심해진다. 기관과 그 동맹자들은 책임, 구제, 자제를 통해 권력의 균형을 다시 잡기보다 결과로부터 더 두텁게 보호받으려는 경향이 있다. 더 넓은 절차적 보호막, 더 광범위한 면책 주장, 더 폭넓은 정치적 후원이라는 형태를 띨 수 있다. 하지만 모두 같은 오류의 변형이다. 권력은 유지하거나 확대하면서 책임은 더 멀리 밀어내는 것이다. 그것은 병을 치료하지 않는다. 더 깊게 만든다. 올바른 질문은 결코 등록기관을 자기 설계의 결과로부터 어떻게 보호할 것인가가 아니다. 어떤 등록기관이든 왜 상응하는 법적 책임, 자본, 외부 규율 없이 그렇게 중대한 결과를 낳는 권한을 계속 가져야 하느냐는 것이 올바른 질문이다.

ICANN과 Smart Africa를 둘러싼 일련의 과정은 이 병리가 더 높은 계층에서 재현되는 모습을 보여주기 때문에 중요하다. ICANN이 2025년 11월 발표한 성명에 따르면, ICANN은 Smart Africa와의 양해각서 및 프로젝트 협약에 따라 IG Blueprint 작업에 미화 40,000달러를 제공했고 ICANN 회의에서 진행된 Smart Africa의 지역 대화에 행정 지원을 제공했다. ICANN CEO Kurtis Lindqvist가 보낸 2025년 11월 24일 서신 역시 미화 40,000달러의 프로젝트 지원금을 인정하고, CAIGA가 더 넓은 Blueprint에 포함되어 있었다고 밝혔다. 동시에 ICANN은 CAIGA를 미리 지지하지 않았으며 “정부가 결정을 뒤집는 장치”에는 참여하지 않을 것이라고 강조했다. 패턴은 분명하다. 먼저 가능하게 해주고, 나중에 형식적으로 거리를 둔다. 자금, 장소, 절차에 공급하는 산소를 통해 권력을 행사하고, 법적·제도적 거리를 통해 책임은 부인한다.

공개된 행사 기록도 이 해석을 뒷받침한다. 프라하 ICANN83의 의제에는 ICANN의 소개, ICANN CEO와 Smart Africa CEO가 참여하는 개회사, CAIGA 설립 합의에 관한 항목, 공식 출범을 위한 CAIGA 문서 확정에 관한 항목이 포함되어 있었다. Smart Africa는 이후 연합이 지지한 후보 8명 중 7명이 AFRINIC 이사회 의석을 얻었고, 자신은 소속 국가원수 및 정부 수반들의 위임 아래 행동했으며, 회원국들이 이미 지지한 방향에 따라 CAIGA를 계속 추진하겠다고 밝혔다. 어떤 완곡어법을 선호하든 이것은 권한과 법적 책임을 더 긴밀하게 일치시키려는 움직임이 아니다. 이미 책임에 비해 지나치게 큰 권력으로 고통받는 계층에 정치를 더 얹으려는 움직임이다.

더 직접적인 국가 권력을 들여와 등록기관의 불안정을 “해결”하고 싶어 하는 정부는 자신들이 범하는 범주 오류를 이해해야 한다. 국가는 영토, 과세 능력, 경찰권, 그리고 궁극적으로 강제력을 갖고 있기 때문에 약탈이 있어도 더 오래 버틸 수 있다. 등록기관에는 그런 완충 장치가 하나도 없다. 등록기관의 진짜 자본은 공동의 인정, 절차의 신뢰성, 운영 연속성이다. 따라서 등록기관을 정치적 도구, 착취 기계, 또는 책임을 거의 묻지 않는 영향력 지대로 이용하려는 시도는 어느 것도 그것을 강화하지 않는다. 존재를 지탱하는 유일한 신뢰 기반을 태울 뿐이다. 등록기관의 취약성에 대한 답이 자본 부족과 미약한 법적 책임을 그대로 둔 채 기관을 더 정치적으로 만드는 것이라면, 그 답은 같은 병의 또 다른 단계일 뿐이다.

현재의 “해결책”이 그토록 어리석은 이유다. 더 많은 면책은 치료가 아니다. 권력과 결과 사이의 간극을 넓힌다. 더 많은 정부 통제도 치료가 아니다. 법적 책임 구조는 해결하지 않은 채 등록기관 위기를 주권 경쟁으로 바꾼다. 외부 조력자들이 형식적으로 책임을 더 부인하는 것도 치료가 아니다. 같은 비대칭을 한 계층 위에서 재현할 뿐이다. 이 조치들 중 어느 것도 방정식의 균형을 되찾지 못한다. 모두 해를 구할 수 있는 상태에서 더 멀어지게 한다. 적절한 비유는 제도 개혁이 아니다. 이미 실속 직전인 비행기에서 조종사들이 잠깐 상승하는 느낌을 기수를 계속 당겨 올려야 한다는 증거로 착각하는 상황이다. 한 번 더 당길 때마다 통제하고 있는 것처럼 느껴진다. 실제로는 비행기를 돌이킬 수 없는 양력 상실에 더 가까이 밀어 넣는다.

결론이 가혹한 것은 구조가 가혹하기 때문이다. 번호 자원이 경제적으로 중요한 존재가 되면 현행 RIR 조정 모델은 지금의 형태로 살아남을 수 없다. 등록기관에 집중된 권한, 상징적인 법적 책임, 빈약한 자본, 취약한 구제 위에 세워진 체계는 아무도 진지하게 시험하지 않고, 내부자들도 그 비대칭을 지나치게 공격적으로 악용하지 않을 만큼 자제하는 동안에만 살아남을 수 있다. AFRINIC은 그 자제가 무너지고 밑바탕의 설계가 압박을 받으면 무슨 일이 생기는지 보여준다. 따라서 답은 더 나은 메시지, 더 많은 보호막, 더 강한 정치력이 될 수 없다. 모두 권력은 보존하면서 책임을 더 멀리 밀어내려는 시도다. 방정식을 더 쉽게 풀게 하는 것이 아니라 더 어렵게 만든다.

논리적으로 일관된 최종 상태는 두 가지뿐이다. 하나는 탈중앙화다. 한 지점에 몰린 재량권을 줄이고, 신뢰를 더 분산하며, 취약한 단일 제도적 문지기에 대한 의존을 낮추는 것이다. 다른 하나는 근본적인 재구축이다. 현재의 껍질을 기술적 등록 기능, 분쟁 해결, 경제적 권리 또는 이전 권한을 각각 맡고 각자 책임지는 계층으로 나누는 것이다. 그 밖의 모든 것은 옛 구조를 죽이고 있는 병리를 더 강한 용량으로 먹여서 그 구조를 살려두려는 시도에 불과하다.